Постановление Верховного Суда РФ от 10.07.2020 № 66-АД20-4
Требование: Об отмене актов о прекращении производства по делу о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 8.1 КоАП РФ, за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.
Решение: Производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 июля 2020 г. N 66-АД20-4
Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу должностного лица Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, старшего государственного инспектора Иркутской области в области охраны окружающей среды Заболотского Ивана Михайловича на решение судьи Осинского районного суда Иркутской области от 16 июля 2019 г. и постановление заместителя председателя Иркутского областного суда от 27 сентября 2019 г. N 4а-1534/2019, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении областного государственного автономного учреждения "Лесхоз Иркутской области" (далее - ОГАУ "Лесхоз Иркутской области", учреждение),
установил:
постановлением должностного лица Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, старшего государственного инспектора Иркутской области в области охраны окружающей среды от 7 мая 2019 г. N 9/2019 ОГАУ "Лесхоз Иркутской области" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.
Защитник Плеханова С.В. подала на это постановление жалобу в Осинский районный суд Иркутской области в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решением судьи Осинского районного суда Иркутской области от 16 июля 2019 г. постановление должностного лица отменено, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Не согласившись с данным решением, старший государственный инспектор Иркутской области в области охраны окружающей среды Заболотский И.М., вынесший постановление о назначении административного наказания, обжаловал его в Иркутский областной суд в порядке, предусмотренном статьями 30.12 - 30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Постановлением заместителя председателя Иркутского областного суда от 27 сентября 2019 г. N 4а-1534/2019 решение судьи Осинского районного суда Иркутской области от 16 июля 2019 г. изменено в части основания прекращения производства по делу - в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление, в остальной части указанный акт оставлен без изменения.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, старший государственный инспектор Иркутской области в области охраны окружающей среды Заболотский И.М., вынесший постановление о назначении административного наказания, ставит вопрос об отмене решения судьи Осинского районного суда Иркутской области от 16 июля 2019 г. и постановления заместителя председателя Иркутского областного суда от 27 сентября 2019 г. N 4а-1534/2019, состоявшихся по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.
Законный представитель ОГАУ "Лесхоз Иркутской области", извещенный в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче указанной жалобы, в установленный срок возражения на нее не представил.
Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.
В соответствии со статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении) административным правонарушением признается несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.
Согласно материалам дела основанием для привлечения учреждения к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановлением должностного лица Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области от 7 мая 2019 г. N 9/2019 послужил выявленный в рамках проведения в период с 4 марта 2019 г. по 1 апреля 2019 г. проверки факт нарушения экологических требований при эксплуатации зданий, строений, сооружений, а именно:
- невыполнения в нарушение требований статьи 67 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), статьи 25 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ) об осуществлении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха (не предоставлен договор на проведение измерений (испытаний) промышленных выбросов (включая отбор проб) с привлечением аккредитованной лаборатории, не разработана программа о производственном экологическом контроле, не назначено лицо, ответственное за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха);
- невыполнения в нарушение требований статьи 11 и пунктов 2, 3 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) разработки инвентаризации источников образования отходов и мест их размещения, паспортов опасных отходов I - IV класса опасности.
Судья Осинского районного суда Иркутской области, рассмотрев жалобу, поданную защитником Плехановой С.В. в порядке статей 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, решением от 16 июля 2019 г. постановление должностного лица отменил, производство по делу прекратил на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Судья районного суда счел, что постановление о назначении учреждению административного наказания вынесено должностным лицом 7 мая 2019 г. за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, указав, что вмененное ему административное правонарушение выявлено должностным лицом в ходе проверки 28 апреля 2018 г., и с этой даты подлежит исчислению означенный срок.
Заместитель председателя Иркутского областного суда по итогам разрешения 27 сентября 2019 г. жалобы должностного лица, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении, Заболотского И.М., поданной на решение судьи районного суда в порядке статей 30.12 - 30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с выводами судьи районного суда не согласился, обжалуемый судебный акт изменил в части основания прекращения производства по делу - в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.
Принимая данное решение, заместитель председателя областного суда указал, что исчисление судьей районного суда срока давности привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с 28 апреля 2018 г. - момента выявления нарушения экологических требований в рамках первоначальной проверки является ошибочным, поскольку за его совершение учреждение привлечено к административной ответственности, и с этого момента нарушение прекращено.
Кроме того, заместитель председателя областного суда со ссылкой на положения статей 10, 14, 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) счел, что существенно нарушена процедура проведения проверки, в связи с чем ее результаты в силу части 3 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не могут рассматриваться в качестве доказательств совершения административного правонарушения.
Вместе с тем обжалуемые судебные акты законными признать нельзя, оснований для отмены постановления должностного лица и прекращения производства по делу не имелось.
Заместитель председателя областного суда обоснованно признал, что исчисление судьей районного суда срока давности привлечения учреждения к административной ответственности с 28 апреля 2018 г. - момента выявления нарушения экологических требований в рамках первоначальной проверки является ошибочным.
Из материалов дела усматривается, что в ходе проверки, проведенной должностным лицом Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, в деятельности Осинского филиала учреждения выявлены нарушения экологических требований, зафиксированные в акте проверки от 28 апреля 2018 г. N 65 УО-э.
28 апреля 2018 г. выдано предписание N 65 УО-э об устранении перечисленных в названном акте проверки нарушений требований законодательства в срок до 15 января 2019 г. и 1 марта 2019 г. с указанием на необходимость:
- осуществлять производственный контроль за охраной атмосферного воздуха от стационарных источников выбросов, согласованный в установленном порядке;
- произвести учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных расходов;
- подготовить и сдать в Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области отчетность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов;
- организовать контейнерную площадку для временного накопления твердых бытовых отходов и производственных отходов на производственной базе;
- разработать инвентаризацию отходов и мест их размещения;
- разработать паспорта отходов I - IV класса опасности в количестве 10 единиц.
Таким образом, факт нарушения требований Закона N 7-ФЗ, Закона N 96-ФЗ об осуществлении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха и непроведения в нарушение требований Закона N 89-ФЗ разработки инвентаризации отходов и мест их размещения, а также паспортов отходов I - IV класса опасности выявлен в апреле 2018 года в рамках мероприятия по контролю, по результатам которого выдано предписание об устранении данных нарушений.
В период с 4 марта 2019 г. по 1 апреля 2019 г. проведена проверка в целях контроля за исполнением означенного предписания, по результатам которой должностное лицо пришло к выводу о том, что предписание в этой части не исполнено, в деятельности Осинского филиала учреждения продолжается нарушение экологических требований в части осуществления производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, не разработаны инвентаризация отходов и мест их размещения, паспорта отходов I - IV класса опасности.
В составленных документах зафиксировано, что по итогам указанного мероприятия должностным лицом обнаружено как невыполнение ранее выданного предписания, так и нарушение экологических требований, что послужило основанием для возбуждения по каждому из этих фактов дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 и статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Временем выявления нарушений, по факту которых возбуждено настоящее дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 названного Кодекса (невыполнение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, непроведение инвентаризации отходов и мест их размещения, паспортов отходов I - IV класса опасности), является не 28 апреля 2018 г., когда они впервые были обнаружены, а 1 апреля 2019 г. когда было завершено новое мероприятие по контролю, в рамках которого эти нарушения выявлены вновь.
В ходе первоначальной проверки, по результатам которой 28 апреля 2018 г. составлен акт N 65 УО-э, указанные нарушения были пресечены должностным лицом в период ее проведения и выявления нарушений, выдано предписание N 65 УО-э об их устранении. По факту данных нарушений, выявленных 28 апреля 2018 г., к административной ответственности привлечено учреждение.
Согласно составленным документам в рамках последующей проверки, проведенной с 4 марта 2019 г. по 1 апреля 2019 г. с целью контроля выполнения предписания, должностное лицо, установив, что соответствующие нарушения не устранены, противоправное деяние не прекращено, возбудило дела об административных правонарушениях за неисполнение предписания и нарушение экологических требований, что согласуется с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Факт повторного обнаружения нарушения лицом требований законодательства не исключает возможность его последующего привлечения к административной ответственности за аналогичное нарушение в случае невыполнения им тех же требований закона или ненадлежащего их выполнения.
Аналогичный правовой подход сформулирован в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2019 г. N 18-АД19-26.
В силу части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий, указанных в данной норме, принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Равным образом в пункте 20.8 Административного регламента осуществления службой по охране природы и озера Байкал Иркутской области регионального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области от 28 декабря 2018 г. N 12-спр, закреплено, что непосредственное обнаружение должностными лицами Службы, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.
Должностное лицо Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, обнаружив достаточные данные, указывающие на наличие двух самостоятельных событий административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 и статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 названного Кодекса возбудило дела об административных правонарушениях.
При изложенных выше обстоятельствах датой обнаружения нарушений требований Закона N 7-ФЗ, Закона N 96-ФЗ, Закона N 89-ФЗ, послуживших основанием для возбуждения настоящего дела об административном правонарушении, является 1 апреля 2019 г., срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с 1 апреля 2019 г.
В силу приведенных выше мотивов вывод судьи районного суда о том, что данный срок подлежит исчислению с 28 апреля 2018 г., является неправильным.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 названного Кодекса, составляет один год.
Частью 2 данной статьи установлено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Согласно разъяснению, приведенному в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Таким образом, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности начал исчисляться с 1 апреля 2019 г. и на дату вынесения должностным лицом постановления о назначении административного наказания не истек.
Судьей районного суда неправомерно принято решение об отмене постановления должностного лица и прекращении производства по настоящему делу на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Проверяя в порядке статей 30.13 - 30.19 названного Кодекса законность и обоснованность вынесенного судьей районного суда решения, заместитель председателя областного суда сделал аналогичный по существу вывод, исключив из него указание на прекращение производства по делу на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса.
Вместе с тем нельзя согласиться с суждением заместителя председателя областного суда о том, что при проведении проверки исполнения предписания должностное лицо вышло за пределы предмета проверки и допустило существенное нарушение процедуры ее проведения.
Материалы дела свидетельствуют о том, что поводом для проведения внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 10, статьей 14 Закона N 294-ФЗ послужило истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, она осуществлялась на основании распоряжения уполномоченного должностного лица от 14 февраля 2019 г.
Предметом проверки являлось только исполнение соответствующего предписания, что согласуется с требованиями части 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ. Учреждению вменено нарушение, которое было выявлено и ранее, о необходимости его устранения указано в предписании.
Данных, которые могли бы привести к иным выводам, не имеется, равно как и оснований для признания добытых по делу доказательств недопустимыми.
При таких обстоятельствах выводы заместителя председателя областного суда о том, что при проведении проверки исполнения предписания должностное лицо вышло за пределы предмета проверки и допустило существенное нарушение процедуры ее проведения, являются неправильными. Оснований для прекращения производства по делу в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление, не имелось.
Изложенное свидетельствует о том, что в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела, что не позволяет признать обжалуемые судебные акты законными.
Кроме того, обращает на себя внимание неправомерное указание в обжалуемых судебных актах судьей районного суда и заместителем председателя областного суда на то, что производство по делу об административном правонарушении осуществлялось в отношении Осинского филиала ОГАУ "Лесхоз Иркутской области", к административной ответственности привлечен этот филиал.
В силу норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъектами административных правонарушений могут быть физические и юридические лица. Привлечение к административной ответственности филиала недопустимо, поскольку он не имеет статуса юридического лица и не является самостоятельным субъектом ответственности. Административную ответственность за правонарушение, совершенное в процессе деятельности филиала, несет создавшее его юридическое лицо.
Содержание обжалуемых судебных актов в указанной части необоснованно и противоречит материалам дела, из которых следует, что производство по делу осуществлялось в отношении юридического лица - ОГАУ "Лесхоз Иркутской области" и к административной ответственности привлечено именно юридическое лицо по факту нарушений, выявленных в деятельности его филиала.
При таких обстоятельствах решение судьи Осинского районного суда Иркутской области от 16 июля 2019 г. и постановление заместителя председателя Иркутского областного суда от 27 сентября 2019 г. N 4а-1534/2019 не могут быть признаны законными и подлежат отмене.
При этом подлежит отмене и постановление должностного лица Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, старшего государственного инспектора Иркутской области в области охраны окружающей среды от 7 мая 2019 г. N 9/2019 о привлечении учреждения к административной ответственности, отмененное названным выше решением судьи районного суда, которое в рамках рассмотрения настоящей жалобы признано незаконным, поскольку иное повлекло бы ухудшение положения лица, в отношении ведется производство по делу об административном правонарушении.
В настоящее время исключена возможность устранения допущенной ошибки путем возвращения дела на новое рассмотрение ввиду следующего.
Как указано выше, установленный для данной категории дел частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности начал исчисляться с 1 апреля 2019 г. и истек 1 апреля 2020 г.
В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
Исходя из положений указанной нормы и статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, обсуждаться не может.
Поскольку установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел срок давности привлечения к административной ответственности истек, возможность возвращения дела на новое рассмотрение и возобновления производства по делу исключена.
Производство по настоящему делу об административном правонарушении на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит прекращению в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации
постановил:
жалобу должностного лица Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, старшего государственного инспектора Иркутской области в области охраны окружающей среды Заболотского И.М., удовлетворить частично.
Постановление должностного лица Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области, старшего государственного инспектора Иркутской области в области охраны окружающей среды от 7 мая 2019 г. N 9/2019, решение судьи Осинского районного суда Иркутской области от 16 июля 2019 г. и постановление заместителя председателя Иркутского областного суда от 27 сентября 2019 г. N 4а-1534/2019, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ОГАУ "Лесхоз Иркутской области", отменить.
Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
С.Б.НИКИФОРОВ
